Меры реагирования российских властей на ситуацию с COVID-19 (высокие штрафы при отсутствии значимой материальной помощи населению) сильно напоминают контрсанкции, введенные в отношении западных стран – фактически удар нанесен не по «врагу», а по своему населению. При этом мы убеждены, что, осознав, что российское государство не будет оказывать реальную поддержку бизнесу, многие предприниматели всерьез задумаются о ведении бизнеса за пределами России.
В этой связи мы подготовили анализ действующих в настоящий момент контрсанкций России, а также мер ответственности, которое устанавливает российское законодательство за их нарушение.
Еще один вопрос, на который мы постараемся ответить в этой статье – это эффективность с правовой точки зрения санкций и контрсанкций на примере взаимоотношений «США и ЕС против России».
Для чего нужны санкции
Всего несколько веков назад основным способом воздействовать на государства и около государственные образования, активность которых либо нарушает формальные договоренности, либо попросту неудобна по разного рода политическим или экономическим причинам, являлось применение силового воздействия, что неизменно приводило к противодействию и выливалось в военные конфликты, негативные последствия которых трудно переоценить.
В наше время, отчасти по причине глобализации, тесной зависимости мировой экономики от внутренних процессов (яркий пример – мировой экономический кризис 2007-2008 годов), гораздо более действенным и финансово менее затратным способом нанести удар по своему «оппоненту» стало применение специальных экономических мер. Такие меры в последнее время стали одним из важнейших инструментов внешнеполитической деятельности.
Американский ученый, профессор Института мировой экономики Петерсона Гэри Хафбауэр выделил в своей работе «Новый анализ экономических санкций», помимо прочего, следующие цели:
- ограничение военного потенциала в стране-адресате санкций посредством запрета на или ограничения продажи материалов, необходимых для разработки и усовершенствования оружия;
- установление необходимого политического режима, дестабилизация политической ситуации в стране-адресате санкций;
- частичное изменение законодательства и политики в стране-адресате санкций.[1]
В случае с действующим противостоянием США и ЕС против России, основным предлогом считается остановка военной активности России в Украине. При этом, основой целью санкций, что следует из их характера, является нанесение мощнейшего удара по экономике России и стабильности ее политического режима.
Россия по экономическим и политическим причинам не могла никак не отреагировать на санкции – успешные примеры противостояния санкциям со стороны Ирака, который сумел организовать торговлю с внешним миром через соседние государства, или послевоенной Японии, которая заменила ресурсы недр интеллектуальными ресурсами, наталкивали Россию на необходимость формирования своей контрсанкционной стратегии. Ниже мы рассмотрим то, как она была реализована.
Как США реализуют и обеспечивают исполнение своих санкции против России
История введения санкций против России началась 6 марта 2014 года, когда Президент США Барак Обама подписал Executive Order 13660, которым постановил заморозить банковские счета и арестовать имущество сразу нескольких должностных лиц Российской Федерации, а также отказать им в выдаче въездных виз на территорию США[2]. Впоследствии этот список был существенно расширен и продолжает расширяться по сей день[3].
Хотелось бы также отметить, что различного рода санкции были применены к крупнейшим российским корпорациям – Газпрому, Лукойлу, Транснефти и ряду других, в результате чего затронули 90% российского нефтяного сектора и почти всю российскую газодобычу[4]. Более того, американским физическими и юридическим лицам было запрещено покупать облигации ряда российских банков (например, Сбербанка, Газпромбанка, ВЭБа, ВТБ и прочих), Новатэка и Роснефти, а также кредитовать их. В итоге за один только 2014 год США фактически приостановили сотрудничество с Россией по различным вопросам. Вслед за США последовал ЕС, который, помимо прочего, (1) запретил въезд в страны ЕС многим российским политическим деятелям, а также заморозил их банковские активы в странах ЕС; (2) ввел запрет на долговое финансирование крупных российской компаний ("Роснефть", "Транснефть", Объединенная авиастроительная корпорация и т.д.); (3) ввел эмбарго на поставки вооружений в Россию и вывоз оружия из России.
Для целей настоящей статьи нам крайне важно понять то, как США контролируют исполнение введенных ими санкций. Согласно Параграфу 1705 Кодекса США нарушитель санкций (например, в случае противозаконной торговли с российской компанией) может быть привлечен к административно‑правовой (штраф в размере (1) 250 тысяч долларов США или (2) двойной суммы сделки) или уголовной ответственности (штраф в размере, не превышающем 1 миллион долларов США, и / или лишение свободы на срок до 20 лет (возможно одновременное применение))[5]. Как мы видим, ответственность более чем существенная и потенциально способна остановить или, по крайней мере, заставить задуматься любого потенциального нарушителя введенных США санкций. Все это безусловно позволяет американским властям успешно контролировать исполнение санкций и увеличивать свое влияние на мировую экономику.
США вполне неплохо «зарабатывают» на нарушителях санкций – например, в 2014 году банк BNP Paribas заплатил штраф в размере 8,9 миллиардов долларов США за нарушение санкций в отношении Кубы, Ирана и Судана[6], а в 2018 году китайская компания ZTE Corporation была оштрафована властями США на 1,2 миллиарда долларов США за нарушение санкционного режима в отношении Ирана и Северной Кореи. Более того, американское государство в лице OFAC (Управление по контролю за иностранными активами) извлекает прибыль даже из продажи лицензий на торговлю со странами под санкциями в качестве исключения из общего санкционного режима[7].
Как Россия реализует и обеспечивает свои контрсанкции
В ответ на введенные в отношении нее санкции Россия начала реализовывать положения принятого еще 30 декабря 2006 года Федерального закона № 281-ФЗ «О специальных экономических мерах и принудительных мерах» (далее «Закон о СЭМ»), в частности, принимая ряд подзаконных актов в его исполнение[8]. Более того, 4 июня 2018 года был принят Федеральный закон от № 127-ФЗ «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединенных Штатов Америки и иных иностранных государств» (далее «Закон о воздействии на недружественные действия»). Оба закона являются весьма лаконичными и, на взгляд опытного юриста, не вполне проработанными. В связи с этим складывается ощущение, что само по себе принятие Закона о СЭМ и Закона о воздействии на недружественные действия (каждого в свое время) обладало важностью скорее как политико-правовой жест, нежели как действенный способ отстаивать свои интересы. Более того, детальное изучение существа фактически введенных указанными законами мер, потенциально показывает неготовность к контрдействию, что фактически выливается в негативные последствия как для введенных санкций, так и для своих контрсанкций.
Закон о СЭМ и Закон о воздействии на недружественные действия, а также принятые в их исполнение указы и постановления устанавливают следующий перечень мер - контрсанкций:
- запрет на ввоз в Россию отдельных видов товаров, страной происхождения которых является государство, принявшее решение о введении санкций;
- блокирование активов и запрет на вывод капитала из России в отношении специально определенного перечня физических и юридических лиц Украины.
Сами по себе установленные меры корреспондируют схожим актам США и ЕС в отношении России и ее физических и юридических лиц и могут быть вполне эффективными, но только при условии их надлежащего исполнения и контроля со стороны государства.
Попробуем же разобраться с тем, как Россия с этим справляется.
Часть 4 статьи 3 Закона о СЭМ устанавливает, что «ответственность должностных лиц за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, связанных с реализацией специальных экономических мер, определяется федеральными законами»[9], но соответствующие законы во исполнение этого положения приняты не были. Единственная действующая норма – это статья 16.3 КоАП, которой определено, что несоблюдение установленных запретов и ограничений на ввоз товаров влечет наложение административного штрафа в размере от 5 до 300 тысяч рублей (если говорить о коммерческой деятельности) с возможной конфискацией таких товаров[10]. Совершенно очевидно, что размер так называемых контрсанкций совершенно несопоставим с размером санкций, установленных властями США и ЕС. Более того, приведенная норма распространяет свое действие только на нарушения, связанные с ввозом товаров и, как следствие, не может быть применена, например, к выводу капитала из России. В отношении этой меры до сих пор не установлена норма, позволяющая привлечь к ответственности ее нарушителей.
Таким образом, Россия не только не наносит своими контрсанкциями ответного «удара» странам, которые ввели санкции, поскольку «большинство затронутых секторов смогли найти альтернативные рынки»[11], но и является стимулом для ряда негативных моментов для собственных потребителей, например, рост цен на продукты, снижение их качества («увеличение импорта пальмового масла, которое используется как более дешевый заменитель молочного жира»[12])). В отношении же США и ЕС контрсанкции России вообще едва заметны – торговля продолжается[13].
Если цель российских контрсанкций состоит в нанесении урона экономикам стран, которые ввели санкции против России, и принуждении этих стран к отмене своих санкций или как минимум к переговорам «на равных», то она, очевидно, не достигается.
Указанное обстоятельство является следствием того, что, во-первых, наказание нарушителей контрсанкций либо не предусмотрено законодательством, либо является несущественным. Во-вторых, сами по себе товары, ввоз которых был запрещен, могут оказать влияние на экономику лишь ограниченного числа стран, например, в рамках того же ЕС. Например, основными товарами, которые американские компании импортируют в Россию, являлись и являются машины, оборудование и транспортные средства, объем торговли которыми не снизился вследствие введенных Россией контрсанкций – удар по экономике США оказался несущественным или вовсе отсутствовал.
* * *
Таким образом, мы полагаем, что, безусловно, наилучшим вариантом для всех стран-участниц существующего конфликта было бы его скорейшее разрешение, однако, судя по всему, такой исход в ближайшее время представляется маловероятным.В этой связи мы полагаем, что если российские власти обладают намерением сохранить статус-кво или даже улучшить свое внешнеэкономическое положение, им необходимо провести полный анализ уже более чем пятилетнего санкционного режима и предпринять меры по внесению релевантных изменений в законодательство, сделав свои контрсанкции не только красивым и потенциально опасным мечом, но реально функционирующим оружием в этом противостоянии с западными государствами.
Что касается российских предпринимателей, то на настоящий момент российские власти могут лишь несущественно наказать тех из них, которые нарушают положения законов и подзаконных актов, указанных в настоящей статье. Тем не менее, мы настоятельно рекомендуем предпринимателям внимательно следить за новеллами российского законодательства в части контрсанкционного режима, учитывая, что посткоронавирусный период может потребовать оперативного привлечения денежных средств в бюджет страны.
______
[1] Hufbauer G., Shott J., Elliott K., Oegg B. Economic Sanctions Reconsidered. Third Edition. Peterson Institute for International Economics, 2009. 248 p.
[2] Executive Order 13660—Blocking Property of Certain Persons Contributing to the Situation in Ukraine // [Электронный ресурс] URL: https://www.federalregister.gov/documents/2014/03/10/2014-05323/blocking-property-of-certain-persons-contributing-to-the-situation-in-ukraine
[3] Сейчас обсуждается введение новых санкций против России не только в связи с украинской ситуацией, но и со строительством «Северного Потока-2», которое воспринимается на Западе как угроза энергетической безопасности Европы.
[4] Санкции США ударили по 90% российских нефтегазовых компаний // [Электронный ресурс] URL: https://www.rbc.ru/economics/12/09/2014/570422199a794760d3d41721
[5] 50 U.S. Code § 1705. Penalties // [Электронный ресурс] URL: https://www.law.cornell.edu/uscode/text/50/1705
[6] BNP Paribas Admits Guilt and Agrees to Pay $8.9 Billion Fine to U.S. // [Электронный ресурс] URL: https://dealbook.nytimes.com/2014/06/30/bnp-paribas-pleads-guilty-in-sanctions-case/
[7] OFAC License Application Page // [Электронный ресурс] URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Pages/licensing.aspx
[8] Например, указ Президента РФ от 06 августа 2014 года № 560 "О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации"; указ Президента РФ от 28 ноября 2015 года № 583 "О мерах по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и защите граждан Российской Федерации от преступных и иных противоправных действий и о применении специальных экономических мер в отношении Турецкой Республики"; указ Президента РФ от 22 октября 2018 года № 592 "О применении специальных экономических мер в связи с недружественными действиями Украины в отношении граждан и юридических лиц Российской Федерации".
[9] Федеральный закон от 30 декабря 2006 года № 281-ФЗ "О специальных экономических мерах и принудительных мерах" // "Собрание законодательства РФ", 01 января 2007 года, № 1 (1 ч.), ст. 44.
[10] "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ // "Российская газета", № 256, 31 декабря 2001 года.
[11] Answer given by Vice-President Mogherini on behalf of the European Commission // [Электронный ресурс] URL: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-8-2019-001574-ASW_EN.html
[12] 4 года продэмбарго: оправдала ли себя российская политика контрсанкций? // [Электронный ресурс] URL: https://www.dw.com/
[13] Торговля между Россией и США в 2018 г. // [Электронный ресурс] URL: https://russian-trade.com/reports-and-reviews/2019-02/torgovlya-mezhdu-rossiey-i-ssha-v-2018-g/
